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【PPP实操】PPP项目全周期监管过程梳理

来源: 发布时间:2016-03-24 浏览次数: 【字体:
2016-03-24 崔红永    PPP知乎 
来源:中国建设报   

 

随着国家有关PPP的政策连续密集出台,PPP模式持续获得市场的广泛关注,未来国内的PPP项目总量或超万亿元级别。当前,各地PPP项目不断推出和落地,如何解决政府部门对PPP项目的监管问题显得愈发刻不容缓。

 

PPP模式的推出可加快转变政府职能,政府作为监督者,需减少对微观事务的直接参与,加强市场监管、绩效考核等职责。因此,PPP模式的推广过程中,政府应逐步建立起对PPP项目的监督机制,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,优先保障公共安全和公共利益。

 

简单来看,PPP项目全周期监管主要包括如下内容:

 

项目公司设立。PPP项目中通常要求中选的社会资本为PPP项目设立专门的项目公司,项目实施机构应监督中选的社会资本在《PPP项目合同》约定的期限内在项目所在地注册成立项目公司,同时还应确保项目公司的组织形式、股东出资比例、经营范围和期限等均符合《PPP项目合同》约定。

 

此外,项目实施机构应监督项目公司各股东按照约定的进度要求足额完成对项目公司的出资,并有权要求项目公司提交证明出资已完成的相关文件。

 

项目融资。项目实施机构应监督项目公司按照《PPP项目合同》约定的进度签署融资合同,并完成融资交割,有权要求项目公司提交其与金融机构签署的所有融资文件和放款凭证,防止企业债务向政府转移。

 

保函。项目实施机构应在《PPP项目合同》中明确提出对社会资本履约保证的强制担保要求,建立建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的全周期履约保函体系,并监督项目公司按照《PPP项目合同》的约定提交各项保函,有权按照《PPP项目合同》的约定针对项目公司的违约行为兑取有关保函的相应金额。

 

工程建设。工程建设过程中,项目实施机构应加强工程进度和质量的全程监督,根据适用法律对项目公司选择勘察机构、设计单位、施工总承包商、分包商、设备供应商和监理公司等单位的合法性、合规性和履行《PPP项目合同》相关约定的情况进行审查,并要求项目公司将选择上述相关单位的招标文件、最终选定单位的基本情况、相关资质和与其签署的相关合同等复印件提交备案。

 

项目实施机构应在项目公司完成勘察、初步设计和施工图设计过程中加强双方的沟通,并应要求项目公司将通过相关职能部门批复的最终成果文件和相关批复等提交备案,在工程建设过程中要求项目公司定期提交工程进度报告和监理报告,确保工程进度要求满足《PPP项目合同》中的相关约定,同时确保施工和设备采购的标准不低于《PPP项目合同》中的相关约定。

 

项目实施机构(或委派专业机构)应定期或非定期地在不影响建设进度的情况下对项目工程的施工现场进行检查,强化质量、安全监督。

 

项目实施机构(或委派专业机构)应派代表参加项目工程的相关验收工作,审核验收记录(报告)、竣工验收文件和竣工图纸等文件。

 

项目运营情况。项目投入运营后,项目实施机构应对项目公司的运营进行全程监督,加强对公共服务质量和价格的监管,根据《PPP项目合同》约定,监督项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,并要求项目公司披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息,确保项目产出符合行业技术标准或服务技术规范和《PPP项目合同》的约定标准。

 

项目实施机构应建立对项目公司运营成本的定期审查制度,加强成本监审,并应要求项目公司按期提交按适用法律和普遍认可的中国会计准则、制度和惯例编制的经审计的年度财务报表。

 

在运营过程中,项目实施机构还可以积极推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,并将评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

 

在项目公司根据《PPP项目合同》的约定提出价格调整申请后,项目实施机构应组织相关部门或委托第三方机构将绩效评价结果作为重要依据对项目公司的申请进行核定和报批。

 

项目实施机构还应监督项目公司完善和落实各类应急预案,在发生危及或可能危及公共利益、公共安全等紧急情况时,政府可采取应急管制措施。

 

项目公司的行为监管。PPP项目合同》中除应规定项目公司的绩效监测和质量控制等义务外,还应保证政府方合理的监督权和介入权,以加强对项目公司的行为管理。

 

项目实施机构应监督项目公司在履行《PPP项目合同》期限内的重要行为,要求项目公司在计划开展股权变更、抵押或质押等行为前向其提交报告,待项目实施机构作出明确回复后方可展开相关行为。

 

若项目公司擅自做出法律、法规禁止的行为或违反《PPP项目合同》约定的有关行为,比如擅自转让、出租特许经营权和擅自停业、歇业,有严重影响到社会公共利益和安全等行为,项目实施机构应对其实施临时接管,同时确保临时接管期间项目的正常运转和公共服务的正常提供。

 

中期评估。项目实施机构(可委托第三方专业机构和专家)应每3~5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制订应对措施。

 

移交后的绩效评价。项目移交完成后,项目实施机构(可聘请第三方专业机构)应牵头并组织其他相关部门对项目产出、成本效益、公众满意度、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

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