您的位置:首页 >工作动态>PPP合作>详细内容

【独家】中国水环境 侯锋 房勇:社会资本和政府的合作 在设计、建设、运营期的风险管控

来源: 发布时间:2016-10-01 浏览次数: 【字体:
社会资本和政府的合作在设计、建设、运营期的风险管控


侯锋 中国水环境集团 董事长、总裁

 

房勇 中国水环境集团 董事会秘书、副总裁

 

在PPP改革大潮和环保热潮的背景下,原本非环境产业的央企工程公司纷纷转型,凭借自身强大的资金和资源优势,跨界强势进驻到环保市场。大量的金融资本也积极进入PPP项目中,加剧了公共事业领域PPP项目的竞争,环保领域已由“蓝海”进入了“红海”。

作为PPP参与者的社会资本面临前所未有的机遇和挑战,同时项目风险管控的重要性也愈加突显,其存在于项目全生命周期的各个阶段。本期“道PPP微论坛”从项目的设计、建设、运营期三个阶段来与大家分享一些经验和心得。

 

一、设计期

(一)治理目标可行性的风险管控

政府提出的治理目标是项目设计的前提。但此边界条件是否科学合理,对项目的全生命周期有着非常重要的影响。社会资本方在前期需针对整个区域进行科学系统的调研和分析,摸清区域范围内污染因子、污染负荷和污染贡献,建立相对准确的环境承载力模型是关键,才能整体规划,分期实施,因地制宜地提出系统、科学的解决方案,并在政府、专家和百姓的充分论证后,确定合理的治理目标和边界条件,最终确保整体项目达到良好的治理成效。

(二)设计方案的风险管控

作为合作方的设计单位出现的PPP项目设计问题,可能引发项目中途暂停的风险。社会资本方应具有专业的技术管理能力,可在设计院方案基础上因地制宜优化设计。PPP项目中社会资本方负责从规划设计、建设到运营管理的全生命周期,责任主体明确,且为最终的结果负责,可充分发挥其技术优势,降低造价,缩短工期,以最优的成本实现高效的公共服务,而不仅仅是传统的EPC只做一个工程。

以总书记关注的国家重大项目大理洱海治理为例,一期项目经过半年时间系统调研、科学规划,节省投资6亿元,工期缩短6个月。征地拆迁经过优化设计又节省投资5亿元,沿湖6个污水处理厂做成全地下式,上盖建活水公园和停车场,大大提高了岸线的旅游品质,充分体现了PPP“物有所值”的精神。

 

 

二、建设期

(一)工程建设在质量、进度、安全等方面的风险管控

一些工程公司用EPC的思路来做PPP,缺乏流域治理系统性、复杂性的经验,往往把项目当成工程来干,增加了项目未来的运营风险。

目前市场招投标投资收益“零回报”,工程造价大比例下浮现象频频出现,恶性竞争趋势愈演愈烈。工程公司往往在施工过程中增加签证,突破工程概预算;或者降低建设标准和选材标准,选用低水平的施工队伍,这些都会造成巨大的质量安全隐患;还有部分企业先低价中标,再跟政府讲条件,重新签合同,弥补项目收益,此举严重违背了招投标的有效性和严肃性。上述非正常低价中标很可能让政府将来背上严重的后果。

工程类公司转型进入环保行业是大势所趋,建议行业协会和相关行业部委积极倡议和引导市场规范发展,建立公平竞争的市场环境,在符合行业规范的基础上,给专业化的社会资本一个合理的回报,鼓励工程类公司与专业技术方组建联合体。PPP发展的关键不是资金的问题,更重要的是要具备系统性和专业性人才,才能够真正地把综合治理服务干好。

项目实施机构应保证采购核心边界条件和技术经济参数完整明确、治理目标合理可行。要做好资格审查和市场测试,防止不具备条件、无业绩和实力的社会资本恶性竞争。

此外,政府方应加强对工程建设施工的过程监督,保障工程建设的质量、安全和进度,严禁转包和违规分包。同时引入专业的第三方跟踪审计单位,可及时完成工程的监督、验收和决算。

(二)建设用地征拆的风险管控

建设用地征地拆迁操作实施难度大,可能引发征拆成本超支以及社会稳定问题等风险。

对于项目征地拆迁,建议由政府方牵头负责,保证征地拆迁按时完成,从而加快项目的建设进度,同时,社会资本方有权利对项目征地拆迁进行监督和管理。当征拆成本超支时,在合同约定范围内的金额由项目公司先行承担,并纳入投资总额,另超出部分由政府方承担,风险责任明晰。

(三)财务审计的风险管控

为控制工程建设投资预算,应在PPP项目的全生命周期中加强财务审计的风险把控,从项目前期的财政可承受能力评价,初设施工图的财评,过程中的跟踪审计,再到竣工验收后的决算审计,全过程的监管政府可控。

另建议当子项目完工验收后即投入商业运营,政府即可按运营绩效付费,此举可有效鼓励社会资本方加快实施进度,促进整体项目更快地投入运营。

 

三、运营期

(一)长效管理机制的风险管控

政府授予特许经营权一般在20~30年,漫长的经营期本身就存在各方违约行为的可能性,如政策、技术规范、标准等发生变化可能导致运营困难或成本超支等风险。

应设立明确的绩效考核目标和回报机制,政府以绩效考核付费;从绩效考核结构,建议深入到可用性服务费的风险分配中,将来一旦运营出现设计或者质量问题,可用性服务费要扣除20~30%,此种方式则能倒逼社会资本方,不能仅仅建设一个工程,要真正从规划设计开始,做成优质产品,切实提高公共服务质量和效率。

倡导行业规范和秩序,确保社会资本的合理回报,鼓励合理的收益共享机制。要求政府付费明确纳入到中长期财政预算,确保地方政府的长期履约和社会资本方的规范运营。

建议国家各部委资金统筹使用,由原来补前端投资,改为长期补贴到后端运营服务,根据运营绩效结果确定是否给予奖励。这不仅有效减轻地方政府的财政压力,支持地方政府支付运营服务费,同时为项目融资建立了信用结构。

开放性的流域运营管理,带来了前所未有的困难和挑战,要求建立生态物联网,同时让百姓参与监督,才能确保河流的长治久清。

(二)运营管理能力的风险管控

许多工程企业转型进入环保领域后,普遍缺乏专业化的工艺设计、运营管理经验和人才,可能引发项目运营风险。

PPP项目投资大、系统复杂、运营期长,需要靠长期运营收益来收回投资,运营能力不足会对整个项目收益产生严重影响。而整个运营管理技术和人才体系的构建是一个长期的过程,建议工程类公司应该优先选择与专业技术、运营能力强的社会资本方组建联合体,优势互补,以确保PPP项目的成功实施。

 

来源:财政部PPP中心

【打印正文】